孙立平；领导体制的乱象何以形成？

经常在各地跑，发现一个很有意思的问题，这就是领导体制乱象。

无论是政府机构中，还是国有企事业单位， 举凡任何一个行政组织中（私企除外），都涉及到一个最基本的问题：谁是最高决策者，反过来说，谁是最高责任者。

回顾一下改革开放之初。

当时鉴于过去权力过于集中的教训，开始推行三方面的体制变革：一是强调分权，尤其是中央与地方的分权（也包括向企事业单位的分权）；二是强调集体领导的体制，以防止将权力过多地集中到个人手里（指一把手）；三是推进党政分开的制度。

在其后形成的体制中，虽然一把手的权力也是很大的，但其后的几把手，仍然有很大的独立决策权，特别是在其主管的领域和部门事务中。一些重要的决策，则往往要经过集体决策的程序，而这种程序在很大程度上并不是走过场的。而在党政分开制度能落到实处的地方，实际上出现了双首长体制（如市委书记和市长）。

这种体制从防止权力过分集中的角度说，当然有道理，但其实仍然是一种很蹩脚的体制。集体领导，说穿了，就是在缺乏权力外部制衡的情况下，用权力内部分散来实现权力制衡的一种安排。但由此产生的弊端也是明显的。首先，分权后，一级行政组织的集体决策者向谁负责？比如说一个学校，如果把权力下放给校长们，校长们向谁负责？其次，很多事情在集体领导的名义下互相扯皮，效率低下。更有许多地方，实际上是内斗不止。

这一点，在地方政府实际上充当经济发展发动机的情况下，问题越来越明显。现实的要求，推动着权力向一把手集中，而模糊的规则和制度，则为这种集中提供了空间。因此，在过去20年间，总的趋势是权力越来越向一把手集中，所谓集体领导实际上已经名存实亡。特别是在一度实行的书记兼人大主任的体制中，一把手专权的模式开始制度化。

一把手专权的体制有利于提高效率，但弊端更为明显。因为这种一把手专权的体制是在缺乏其他权力制约的情况下发生的，于是各个地方的一把手就越来越像一个地方的土皇帝。所谓县委书记现象（成为腐败重灾区）就是这样形成的。

这其中还有一个问题，因为我们在字面上不能放弃集体领导的说法，这样字面上的集体领导也就成为专权的一把手在决策失误时推卸责任的冠冕堂皇的理由（最常见的情况就是，书记是最高决策者，但出了问题，则要由行政负责人担责）。此中可以见到权责的混乱。

这当中还有一个很值得玩味的状况。由于所谓集体领导的制度安排是很模糊的，在现实中，往往是领导者尤其是一把手的能力性格等因素决定了实际的运作的情况。这样，到了本世纪前十年，在中央层面上实行的实际是九龙治水的集体领导体制，而在地方的层面，则是一把手专权越来越明显。这种情况更进一步加剧了权力内部的失控。